Delibera n.9/2008
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA
PRONUNCIA N.9 /2008.
nell’adunanza pubblica del 18 giugno 2008
composta dai seguenti magistrati:
Cons. Francesco Amabile Presidente f.f.
Cons. Raffaele Del Grosso
Cons. Corradino Corrado
I Ref. Francesco Uccello Relatore
I Ref. Laura Cafasso
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTA la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTO il Regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
VISTO l’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3;
VISTO il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267;
VISTO l’art. 1, comma 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266;
VISTA la deliberazione n. 5/2007 del 18 luglio 2007, con la quale questa Sezione regionale di controllo, nel recepire le “Linee guida e relativi questionari cui devono attenersi, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006), gli Organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali nella predisposizione della relazione sul rendiconto della gestione 2006” approvate dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con delibera n. 5/AUT/2007 in data 4 giugno 2007, ha definito termini e modalità di trasmissione della relazione sul rendiconto 2006;
VISTA la nota n. 4665 del 1° agosto 2007, con la quale la Sezione ha trasmesso, per il tramite delle competenti Prefetture-Uffici territoriali di Governo della Regione Campania, ai Presidenti dei Collegi dei revisori la citata deliberazione n. 5/2007;
VISTA la relazione al rendiconto 2006, trasmessa dall’Organo di revisione economico-finanziaria del Comune di Piedimonte Matese (CE) e acquisita agli atti al prot. n. 6852 in data 9 novembre 2007;
VISTA la richiesta istruttoria formulata, con nota n. 1739 del 28 marzo 2008, dal magistrato incaricato delle verifiche di regolarità contabile sui bilanci degli enti locali della Provincia di Caserta;
VISTA la richiesta di attivazione della procedura ex art. 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, formulata dal predetto magistrato;
VISTA l’ordinanza del Presidente della Sezione regionale di controllo n. 16 del 28 maggio 2008, con la quale la Sezione è stata convocata per l’odierna adunanza ai fini di una eventuale pronuncia ai sensi dell’art. 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005 n. 266;
VISTA la nota di chiarimenti trasmessa dal Sindaco del Comune di Piedimonte Matese in data 9 giugno 2008 e pervenuta il 10 giugno 2008 (prot. n. 3060);
UDITO il relatore;
PREMESSO
Dall’esame della relazione al rendiconto dell’esercizio 2006, rassegnata dall’ Organo di revisione del Comune di Piedimonte Matese (Prov. CE) ai sensi dell’art. 1, comma 166, della legge 23 dicembre 2005 n. 266, il magistrato incaricato dell’istruttoria riscontrava:
1. il mancato aggiornamento dell’inventario dei beni dell’Ente, con conseguente impossibilità di rilevare l’entità dei redditi originati da tali beni nonché il loro valore patrimoniale;
2. l’esistenza di un contratto di finanza derivata stipulato con la BNL finalizzato alla ristrutturazione dei tassi di interesse del debito comunale.
Con nota istruttoria del 28 marzo 2008, venivano richiesti taluni approfondimenti in merito ai punti critici di cui sopra.
A seguito del mancato riscontro nei termini, l’Ente veniva convocato per l’odierna adunanza al fine di rendere i richiesti chiarimenti, con riferimento particolare anche al sopravvenuto riscontro del mancato rispetto, in termini di cassa, del Patto di stabilità interno per l’esercizio 2006.
Con nota n. 11231 in data 9 giugno 2008, il Sindaco di Piedimonte Matese controdeduceva fornendo memorie illustrative ed ampia documentazione, non senza evidenziare, a motivo del ritardato riscontro, oggettive difficoltà legate all’organizzazione del settore economico-finanziario ed alla complessità della materia trattata.
CONSIDERATO
(….)
3. Le operazioni finanziarie in strumenti derivati posti in essere dal Comune di Piedimonte Matese presentano molteplici criticità in ordine sia ai profili di regolarità contabile che di sana gestione finanziaria.
Preliminarmente, deve evidenziarsi che i quattro contratti di Interest rate swap sottoscritti dall’Ente (rispettivamente, i primi tre in data 17 novembre 2004 e l’ultimo, sostitutivo del primo, in data 14 settembre 2005) non sono stati preceduti da una delibera del Consiglio comunale che abbia autorizzato la Giunta a ridurre il costo dell’indebitamento mediante l’utilizzo di strumenti di finanza derivata né risulta, comunque, preventivata, a livello di programmazione di gestione attiva del debito, una eventuale esposizione ai rischi di mercato ovvero adottati indirizzi formali sulle politiche di indebitamento o di riduzione del costo finale del debito. Sotto questo aspetto, le delibere del Consiglio comunale avrebbero dovuto indicare, viceversa, gli indirizzi operativi analitici da seguire per la conclusione delle operazioni nonché i vincoli finanziari da assumere.
Invero, l’impegno finanziario derivante dalla gestione attiva del debito connessa alla sottoscrizione dei contratti di swap espone l’Amministrazione comunale al rischio di perdite finanziarie future che solo l’Organo consiliare può autorizzare, in quanto organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo deputato, ai sensi dell’art. 42 del TUEL, ad approvare gli atti di spesa “che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi”.
Nel caso di specie, pertanto, è da rilevare il difetto di competenza della Giunta comunale nel definire il profilo di rischio delle operazioni di swap che hanno esposto l’Ente a possibili perdite future, anche superiori agli oneri finanziari dei mutui in corso di ammortamento, nella considerazione che questo genere di operazioni finanziarie, per il rischio ad esso connaturato, è suscettivo di condizionare ed impegnare le risorse dell’Ente per un lungo arco di tempo, nell’esigenza di trovare opportuna copertura finanziaria alle obbligazioni di pagamento funzionalmente collegate alle oscillazioni dei tassi di interesse.
In merito ai rapporti ed alle competenze, rispettivamente, di Giunta e Consiglio comunale, il Collegio rileva altresì, da un lato, l’assenza, all’ interno della relazione illustrativa al rendiconto, di una dettagliata informativa all’ Organo consiliare tesa ad evidenziare “le politiche del ricorso al mercato dei capitali e di eventuali ristrutturazioni del debito” (principio contabile n. 3, punto 173, lett. c), dall’altro, l’esigenza di un adeguamento del Regolamento di contabilità vigente al fine di introdurre disposizioni in materia di finanza derivata che definiscano, anche in relazione al vincolo di rappresentatività della collettività, il diverso ambito di intervento dei due organi.
In ordine alla scelta del contraente più idoneo a concludere le operazioni in derivati, si osserva che gli strumenti finanziari proposti dall’intermediario finanziario BNL s.p.a. ed approvati dalla Giunta comunale non sono stati oggetto di una specifica procedura selettiva di evidenza pubblica diretta ad individuare la migliore offerta tecnicamente ed economicamente possibile. (nessuna procedura di selezione…..) Al riguardo, infatti, il Comune ha riferito che per la scelta dell’istituto bancario è stata espletata una mera “verifica informale delle credenziali degli istituti contattati e conseguente trattativa diretta con la BNL”.
Poiché, tuttavia, i principi di buon andamento dell’attività amministrativa (art. 97 Cost.) e di non discriminazione (art. 3 Cost.) nell’utilizzo di risorse pubbliche impongono all’Ente, indipendentemente dalla specifica applicabilità della normativa prevista in materia di appalti pubblici di servizi, di procedere alla scelta del contraente mediante procedure selettive che assicurino, in concreto, il rispetto dei valori sottesi ad entrambe gli enunciati, si ritiene che la mancata adozione, da parte della Giunta comunale di Piedimonte Matese, delle normali procedure di affidamento dei contratti pubblici (capaci di assicurare, in assenza di eccezionali situazioni giustificative, il rispetto dei principi di concorrenza e di aggiudicazione al miglior offerente) costituisca, ai sensi dell’ art. 192 del T.U.E.L., ulteriore elemento di irregolarità contabile delle operazioni sottoscritte dall’Ente. Sul punto, si osserva, altresì, che l’attività di assistenza/consulenza dell’Ente in materia di derivati, in quanto totalmente delegata all’Istituto contraente, potrebbe ingenerare potenziali conflitti d’interesse.
Con riguardo al contenuto delle quattro tipologie di derivati stipulati dal Comune di Piedimonte Matese (IRS con collar, IRS con purple collar e due IRS purple collar plus), occorre sottolineare che le operazioni IRS opzionali consentite dalla vigente normativa (art. 3, comma 2, del Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze n. 389/2003 e relativa circolare esplicativa del 27 maggio 2004) sono unicamente quelle inquadrabili, per tipologia, all’interno di una struttura contrattuale plain vanilla, in cui l’acquisto di “collar” di tasso di interesse è funzionalmente collegato alla vendita di “floor” diretta esclusivamente a finanziare la protezione dal rialzo dei tassi di interesse fornita dal contestuale acquisto di “cap”. Ciò comporta che il livello del tasso variabile posto a carico dell’Ente deve rimanere coerente con il livello dei tassi vigenti sul mercato anche nel momento in cui il tasso di riferimento superi i valori soglia predefiniti.
Per questa ragione, non sono conformi al quadro normativo delineato le opzioni collar collegate ad un’ opzione cd. “digitale”, in cui cioè, al verificarsi di determinate condizioni, si determina una discontinuità nella funzione di determinazione del tasso incompatibile con la finalità di contenimento dei rischi finanziari conseguenti al rialzo dei tassi di interesse e, quindi, con l’obiettivo di riduzione del costo dell’ indebitamento. ( se lo scopo è ridurre il debito, questo in realtà non si verifica perché bisognerà pagare alti interessi..)
E’ quanto accade nei tre swap purple collar sottoscritti dal Comune di Piedimonte Matese, rispettivamente, in data 17 novembre 2004 e 14 settembre 2005, dove è previsto, all’interno di una componente opzionale di tipo complesso, l’impegno, da parte dell’Ente, di pagare all’intermediario finanziario il tasso Euribor 6 mesi + spread fino a che il tasso si mantiene al di sopra di un valore soglia (floor) fissato, rispettivamente, al 2.00%/1.90%, mentre al di sotto di tale valore il tasso da corrispondere, anziché attestarsi al floor + spread (in analogia con quanto previsto per il cap), subisce un ulteriore maggiorazione, rispettivamente, dell’ 1,35%, dell’ 1,50% e dello 0,90% per effetto dell’attivazione dell’opzione digitale. Tale meccanismo opzionale, alterando l’equilibrio funzionale tra cap e floor, si riflette indebitamente sulla funzione tipica del contratto di swap stipulabile dall’ Ente territoriale (consistente, come si è detto, nella finalità di neutralizzare il rischio finanziario collegato al sottostante indebitamento), introducendo così un elemento finalistico di finanziamento incompatibile con lo scopo caratteristico che tale tipologia di contratto deve perseguire.
Quanto sopra è ulteriormente aggravato dalla mancata adozione di particolari cautele in sede di sottoscrizione delle clausole autocertificative di “operatore qualificato”, con le quali il rappresentante dell’Ente ha dichiarato di possedere “una specifica competenza ed esperienza in materia di operazioni in strumenti finanziari derivati ai sensi e per gli effetti dell’art. 31 del regolamento CONSOB”. Ed invero, l’attribuzione del titolo di “operatore qualificato” fonda la presunzione circa la comprensione e conoscenza dei fenomeni sottesi alla evoluzione dei tassi di interesse, sicché, con essa, non è possibile eccepire la presenza di condizioni che giustificano la rescissione del contratto per sopravvenuta onerosità.
E’ da aggiungere, peraltro, che gli Atti integrativi siglati dal Comune presentano al loro interno una clausola di garanzia, in favore dell’Istituto di credito intermediario, volta ad assicurare l’effettivo pagamento, da parte del Tesoriere dell’Ente, dei differenziali negativi comunque risultanti dal contratto di swap mediante l’utilizzo di apposita anticipazione di tesoreria.
Tale clausola di garanzia, sostanzialmente assimilabile alla delegazione di pagamento di cui all’art. 206 del TUEL, si affianca ad altre clausole contrattuali sottoscritte dal Comune di Piedimonte Matese a diretto ed unilaterale vantaggio dell’intermediario finanziario, come: il rimborso dei “costi di sostituzione” in caso di risoluzione; l’impossibilità di utilizzo della facoltà di recesso ovvero di risoluzione del rapporto per sopraggiunta eccessiva onerosità; la risoluzione contrattuale per i casi sia di mancato pagamento alla scadenza degli importi dovuti dall’Ente sia di sopravvenuta deficitarietà strutturale ovvero di dissesto finanziario.
Ulteriore motivo di rilievo è dato dal fatto che l’Ente, a seguito della conclusione dei contratti di swap, ha iscritto in bilancio le somme provenienti dai differenziali positivi iniziali di dette operazioni, relativamente agli esercizi 2005 e 2006, tra le entrate correnti di cui al Titolo III, utilizzandone i proventi per il finanziamento di spese correnti (Titolo I). Ciò a differenza dei premi di liquidità e dei differenziali positivi conseguiti nel 2004, allocati in bilancio al Titolo IV dell’entrata e al Titolo II della spesa.
Al riguardo, premesso che le operazioni in derivati non possono assumere finalità speculativa né possono essere utilizzate per ottenere, essenzialmente, liquidità immediata a scapito dell’esigenza di copertura finanziaria futura, si osserva che tali entrate, data l’aleatorietà del contratto che incide sulle condizioni economico-finanziarie e gli equilibri del bilancio di medio-lungo termine, hanno natura di plusvalenza e, pertanto, vanno considerate alla stregua di una entrata straordinaria da allocare al Titolo IV delle entrate (in tal senso, si esprime anche il Principio contabile degli Enti locali n. 3, punto 47).
Conseguentemente, l’Ente avrebbe dovuto iscrivere tali risorse in apposito Fondo di accantonamento rischi (da iscrivere al Titolo I della spesa) per fronteggiare le probabili perdite future derivanti dalla negatività della struttura di dette operazioni, le quali non potevano non scontare anche l’attualizzazione delle anticipazioni di cassa iniziali (complessivamente pari a 77.300 euro). Eventuali plusvalenze residuali non avrebbero potuto, comunque, essere destinate a spese diverse da quelle di investimento, considerato che l’up front è inquadrabile tra le forme di ricorso all’indebitamento.
In relazione agli esposti profili di irregolarità dei contratti di swap conclusi dall’Ente, la Sezione invita i competenti organi del Comune, effettuata ogni debita valutazione circa possibili vizi genetici o funzionali della causa del contratto ovvero vizi della volontà in relazione alle effettive cognizioni tecniche possedute all’atto della sottoscrizione - compresa la verifica della corretta attuazione della vigente normativa, con particolare riferimento al D.M. n. 389/2003 e alla citata circolare esplicativa del Ministero dell’economia - ad assumere gli opportuni interventi correttivi utili a ricondurre l’operazione ad equità ovvero a rinegoziarne i profili di maggior criticità.
In subordine all’esito di dette iniziative, tra le quali non può escludersi l’eventuale affidamento di un incarico di consulenza finanziaria, occorrerà valutare, altresì, la possibilità di costituzione di un apposito fondo di accantonamento per far fronte alle “passività potenziali” da sostenere in caso di conferma dell’attuale evoluzione negativa dei tassi (invero, i differenziali negativi corrisposti dall’Ente per il solo anno 2007 corrispondono a 42.884 euro). Di tale fondo di accantonamento dovrà essere fatta menzione nella nota di accompagnamento al bilancio di cui all’art. 1, comma 383, della legge n. 244/2007, unitamente alla valutazione degli oneri finanziari derivanti dalla stipula degli strumenti derivati in parola.
In relazione a quanto sopra rilevato, ritiene la Sezione che le riscontrate irregolarità e/o inadempimenti costituiscano indici sintomatici di grave irregolarità contabile e finanziaria;
P.Q.M.
segnala al Consiglio comunale del Comune di Piedimonte Matese la situazione sopra rappresentata, ai sensi dell’art. 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per l’adozione dei provvedimenti atti a ripristinare la sana gestione e l’equilibrio economico-finanziario.
Richiede, altresì, di comunicare a questa Sezione le misure consequenziali adottate nel termine di 90 giorni dalla comunicazione della presente pronuncia.
Dispone che la presente pronuncia sia trasmessa, per il tramite del Dirigente del Servizio di supporto, al Presidente del Consiglio comunale di Piedimonte Matese e che copia della stessa sia inviata, per quanto di competenza, al Sindaco nonché all’Organo di revisione economico-finanziaria dell’Ente.
Così deliberato in Napoli, nella Camera di Consiglio del 18 giugno 2008.
f.to P.Ref. Francesco Uccello
Il Presidente f.f.
f.to Cons. Francesco Amabile
